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El Proyecto Unesco-Xochimilco (PUX), en la Ciudad de México

Alcances y límites de la gobernanza democrática en iniciativas propuestas por gobiernos locales con institucionalidad débil

By Dionisio Zabaleta Solís

Con el proceso de cambio político en el Distrito Federal, que abrió la puerta para la elección democrática de las autoridades de la Ciudad (Jefe de Gobierno y Delegados), se ha observado un creciente activismo de estos actores por estructurar espacios de colaboración y cooperación con actores privados y sociales. Un caso que ha llamado la atención en los últimos años es el del Proyecto Unesco-Xochimilco que, a grandes rasgos, consistió en el proceso de diseño de un plan de manejo para la Zona Patrimonio de la Humanidad comprendida en las delegaciones Xochimilco, Tláhuac y Milpa Alta, ubicadas al sur de la Ciudad. Este caso reviste importancia para los fines de este cuaderno, ya que se abrió un espacio de colaboración y participación del gobierno delegacional con organizaciones internacionales, así como con grupos privados y sociales de la zona. A pesar de lo anterior, también se han reconocido algunas fallas dentro de la misma lógica de cooperación que han llevado, con el paso del tiempo, a un debilitamiento de dicha estrategia. En este sentido, este caso se considera de especial importancia porque permite establecer un contraste entre los alcances y límites para la construcción de espacios de gobernanza democrática y participativa en los ámbitos delegacionales del Distrito Federal.

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Contexto y problemática

El área de Xochimilco-Tláhuac-Milpa Alta fue declarada Zona de Monumentos Históricos en noviembre de 1986. En su decreto de creación se reconoce la importancia cultural, patrimonial y ambiental de este sitio debido a la existencia de una gran cantidad de bienes inmuebles que datan de la época colonial, además de que mantiene algunos vestigios de los acuíferos y lagos que existían en el Valle de México durante los periodos prehispánico y colonial. Finalmente, uno de los rasgos más sobresalientes que se resaltan en el Decreto de Zona (1986) es la persistencia del sistema productivo de canales y chinampas, que sirviera de base agraria para la subsistencia alimentaria de la Ciudad de México. (La chinampa es un sistema de producción agrícola único en su tipo en el mundo que consiste en el “rellenado” de porciones de lecho lacustre con piedra, escombro y tierra. El espacio de terreno generado tiene una alta productividad debido al alto grado de humedad que recibe del lago. Para el caso de la zona chinampera de Xochimilco es posible encontrar todavía porciones que datan del periodo pre-colombino).

A diferencia de otros sitios patrimoniales urbanos en el país en los que el área de protección es relativamente pequeña (no más de 10 kilómetros cuadrados), la zona de Xochimilco abarca un área de 89.65 kilómetros cuadrados donde se agrupan 83 monumentos históricos y alrededor de 7 mil chinampas. Por otra parte, al momento que este sitio fue inscrito en la lista del patrimonio mundial de Unesco en 1987, el área de canales y chinampas dentro de la delegación Xochimilco contaba con una extensión de alrededor de 2,200 hectáreas, la cual se ha reducido a poco más de 1,800 en la actualidad (Caraballo y Correa, 2006).

Si bien Xochimilco se inscribe dentro del tejido urbano de la Ciudad de México, este sitio cuenta con una serie de peculiaridades que la diferencian del resto de la ciudad. En primer lugar, buena parte de los suelos patrimoniales (alrededor del 80 por ciento) están destinados a la conservación ecológica y la producción agrícola, mientras que solamente un 20 por ciento puede ser utilizado como suelo urbano (habitacional, industrial o de equipamiento). En sintonía con lo anterior, y debido a la importancia ambiental de esta región, en mayo de 1992, el entonces presidente Salinas emitió un decreto por medio del cual los ejidos de Xochimilco y San Gregorio Atlapulco fueron declarados áreas naturales protegidas a partir de lo dispuesto en la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección Ambiental (1988).

Otro elemento distintivo de este sitio es que la zona urbana no se encuentra consolidada en una sola área, sino que está dispersa en una gran cantidad de pueblos (como San Gregorio Atlapulco, San Luis Tlaxialtemanco, San Juan Ixtayopan, Mixquic, entre muchos otros) y barrios tradicionales (como San Juan, Santa Crucita, Concepción Tlacoapa, entre otros), los cuales cuentan con una fuerte tradición de movilización social vinculada a las fiestas y tradiciones religiosas, así como a la protección de las zonas chinamperas. Este elemento incide también en la articulación de los intereses relevantes del sitio, ya que ha existido una fuerte presión territorial por evitar el crecimiento y la zonificación urbana irregular en las zonas protegidas, así como un fuerte reclamo por preservar las tradiciones religiosas y barriales.

Sin embargo, este sitio patrimonial, único en su tipo en el mundo, comenzó un severo proceso de deterioro a partir de una serie de detonadores que a continuación se enlistan. En primer lugar, el crecimiento acelerado de la mancha urbana en la Ciudad de México entre las décadas de 1960 y 1980 incidió de forma decisiva en la zona en al menos tres frentes: la ocupación o invasión de predios de conservación, la extracción masiva de agua de los acuíferos de la zona, así como la disminución de la calidad de la misma en los canales y lagos.

En comparación con el resto de la ciudad, Xochimilco presentó un crecimiento poblacional acelerado entre 1960-1980 (alrededor del 5 por ciento anual en comparación a una tasa de 2.5 por ciento para el resto del Distrito Federal). Esta situación, aunada con la existencia de pocos suelos aptos para la construcción de casas habitación, provocó la ocupación irregular de zonas ecológicas y de cultivo, así como de humedales destinados a la captación y filtración de agua de lluvia. Gracias a esto es posible intuir que ante el crecimiento de la mancha urbana en la región, tanto los suelos de conservación como las áreas tradicionales de cultivo fueron cediendo espacios a zonas urbanizadas.

Por otra parte, el incremento poblacional en otras áreas del sur de la Ciudad provocó un aumento de la demanda por agua para uso residencial e industrial que, entre los años sesenta y los ochenta, fue cubierto con los recursos disponibles en los manantiales y pozos existentes en Xochimilco. Dicha situación provocó que buena parte de este líquido fuera sacado de la demarcación y no permitiera un flujo constante dentro del sistema de canales, lagos y chinampas (Aguilar, Espinosa y Caraballo, 2006). Adicionalmente, los predios ecológicos invadidos –y utilizados para la construcción de casas habitación– no contaban con la infraestructura básica de drenaje por lo que los desechos y aguas negras de estas construcciones se dirigían directamente a los canales. Estas dos situaciones provocaron, en el mediano plazo, el estancamiento del agua de Xochimilco y la disminución de la calidad de la misma. Algunos efectos paralelos de esta problemática fueron la muerte de flora y fauna de la región (alguna de ella endémica) así como el crecimiento descontrolado de lirio acuático (Aguilar, Espinosa y Caraballo, 2006).

Un segundo problema que explica el deterioro de la zona patrimonial en las últimas décadas es el abandono de las actividades económicas tradicionales de la región, particularmente la agricultura de chinampa. La sustitución de actividades económicas por otras orientadas hacia el sector servicios, el cambio en el patrón de la industria agrícola hacia productos y técnicas mucho más rentables (principalmente el trabajo de invernadero con flores de ornato), los altos costos de mantenimiento de las chinampas y la pérdida de interés por parte de las nuevas generaciones en la preservación de las técnicas tradicionales de cultivo hicieron que la industria chinampera (que requiere de cuidados muy especiales y constantes) fuera decayendo con el transcurso de los años (López, Guerrero, Hernández y Aguilar, 2006).

Finalmente, un tercer problema identificado es el paulatino desinterés de conservación de los monumentos históricos localizados dentro de la zona patrimonial. Aunado a esto, el crecimiento de la población, la concentración de vendedores ambulantes, la construcción de obras irregulares y el establecimiento de paraderos de transporte público, provocaron que las zonas céntricas de los pueblos de la zona (principalmente el centro histórico de Xochimilco) fueran perdiendo su valor estético y cultural (Caraballo, Cervantes y Schulze, 2006). Dentro de los pocos elementos que prevalecieron en la demarcación, y que a la fecha siguen manteniendo una gran fuerza cultural, podemos destacar las celebraciones religiosas y las fiestas barriales.

A pesar de la agudización de estos problemas a lo largo del tiempo, la intervención gubernamental fue siempre débil y se centró en el plano normativo y reglamentario para controlar el crecimiento urbano, así como el deterioro urbano. Empero, estos instrumentos nunca fueron aplicados efectivamente reforzando las dinámicas de daño. Un par de razones que posiblemente pueden explicar esta situación es que el gobierno central de la ciudad (que hasta 1997 era designado por el Presidente de la República) no tenía un interés particular por esta zona además de que, en segundo lugar, algunos de los grupos de invasores, vendedores ambulantes y transportistas formaban parte de las mismas clientelas del partido en el poder.

El proceso de elaboración del Proyecto Unesco-Xochimilco

Con el proceso de reforma política en el Distrito Federal (que implicó la posibilidad por parte de la ciudadanía de elegir al Jefe de Gobierno, así como a los Jefes Delegacionales) se observa un cambio sustancial en la postura de las autoridades locales para instrumentar medidas orientadas hacia la rehabilitación de Xochimilco. La primera administración delegacional (en la que se encontraba al frente Estefanía Chávez) instrumentó una serie de medidas menores que coadyuvaron a la limpieza y dragado de ciertos canales, así como a la rehabilitación de algunos monumentos del centro histórico de la demarcación. A pesar de esto, esta administración no rompió con la inercia administrativa y mantuvo una posición normativa a través de la publicación de planes de desarrollo urbano.

No fue sino hasta la administración de Juan González (segunda jefatura delegacional electa), durante el periodo 2000-2003, que se comienza a articular una visión mucho más integrada del problema patrimonial en Xochimilco y que llevaría a la postre a la elaboración del Plan Unesco Xochimilco (PUX). Durante los primeros dos años de gobierno, y ante la falta de información documental en archivos, la delegación se dio a la tarea de recabar información básica que permitiera elaborar un diagnóstico sobre la situación del patrimonio cultural en la demarcación. Este proceso fue desde cosas tan sencillas como acceder a la declaratoria oficial de patrimonio mundial de la Unesco, hasta una recopilación mucho más sofisticada de estudios y evaluaciones realizadas por universidades y dependencias gubernamentales sobre el estado del patrimonio edificado, así como de la zona chinampera y lacustre.

De forma paralela, el gobierno delegacional estrechó los vínculos con instituciones académicas en las que se realizaban este tipo de estudios (particularmente la Universidad Autónoma Metropolitana campups Xochimilco y la Universidad Nacional Autónoma de México) y fue conformando un equipo de trabajo con investigadores – algunos de los cuales incluso se integraron a la plantilla de trabajadores de la delegación – que empezaron elaborando estudios complementarios que permitieran tener un panorama mucho más amplio del problema patrimonial y ecológico de la demarcación. Simultáneamente, el gobierno fue estrechando vínculos con otras agencias gubernamentales, tanto federales como de la ciudad, que tenían alguna competencia sobre la zona de monumentos históricos. Como resultado de esta labor, la autoridad delegacional comenzó a asumir un rol central en la activación de una red de políticas intergubernamentales, en un primer momento, que permitiera una convergencia de esfuerzos institucionales.

Como punto culminante de este proceso de estructuración de la red, la administración de Juan González propuso la formalización de un acuerdo de colaboración con la Unesco, a partir de los principios estipulados en la Convención del Patrimonio Mundial (1972) para que ésta coadyuvara con el diagnóstico de la zona, además de que elaborara un plan de manejo del sitio patrimonial. Si bien en principio el organismo internacional accedió a involucrarse en el proyecto, el proceso de negociación para su incorporación fue lento y no fue sino hasta finales de 2002 que se firma un convenio de cooperación y se instala formalmente la oficina de Unesco en Xochimilco, en la que queda al frente Ciro Caraballo. En términos formales, el gobierno delegacional asumía funciones logísticas y de aportación de recursos económicos para la elaboración del plan (Caraballo y Ecenarro, 2006). Cabe señalar que dentro de este arreglo no se contemplaba la participación directa de ninguna autoridad federal o de la ciudad, sino que las relaciones se regularían a partir de los vínculos que la demarcación había establecido con las mismas en años previos.

Desde las primeras etapas de este proyecto, la representación técnica de la Unesco evitó que el proceso de definición y diseño de los instrumentos de acción se limitara a la relación entre dicha instancia internacional y la delegación. Por el contrario, se privilegió un esquema altamente participativo en el que se incorporara la opinión de los distintos grupos de población de la demarcación con el fin de identificar con claridad los valores fundamentales del sitio patrimonial, así como para reconocer aquellos aspectos problemáticos que requerían una atención prioritaria (Caraballo y Ecenarro, 2006). Esto entraba en sintonía con el discurso de las autoridades delegacionales que, asumiendo una postura de legitimidad democrática, reconocían la importancia de la participación social en la elaboración de este tipo de proyectos.

Como parte de esta dinámica, se instrumentaron múltiples diseños participativos que tenían alcances diversos y que tenían por objeto nutrir el debate y los insumos para la elaboración del plan de manejo del sitio. El más general de éstos fue la Encuesta sobre valores y representaciones del patrimonio cultural en Xochimilco levantada en agosto de 2004, ya durante la administración delegacional de Faustino Soto. A través de esta herramienta (en la que se entrevistó a 633 habitantes de la delegación) se realizaron preguntas sobre los valores y atributos fundamentales del sitio, los usos sociales del patrimonio y las actitudes ciudadanas hacia la conservación patrimonial (López Lara, 2006a). A partir de esta primera estrategia participativa fue posible reconocer de manera amplia la forma en la que la ciudadanía percibía el patrimonio cultural de Xochimilco, así como la situación de la misma. A pesar del alcance de este mecanismo, la encuesta solamente cumplió con un fin informativo y no fortaleció las posibilidades deliberativas de los habitantes de la demarcación.

De forma paralela se estructuraron mecanismos de participación más focalizados a grupos de población específicos u orientados hacia la discusión de aristas particulares del problema patrimonial. En términos de la relación entre la delegación con otras instancias gubernamentales, así como con instituciones académicas, se organizó un taller de Marco Lógico para la elaboración de proyectos en 2005 y el Seminario Internacional sobre revitalización de centros históricos (conocido como taller SIRCHAL) en ese mismo año. Estas instancias de participación y de convergencia interinstitucional tuvieron un fuerte componente técnico y se orientaron principalmente a tres temas prioritarios: los valores y el patrimonio, el manejo del agua y el uso sostenible de los espacios chinamperos (López Lara, 2006b).

En su relación con la ciudadanía, la estrategia de participación del PUX se articuló desde diseños amplios (como la encuesta antes citada) hasta la organización de talleres con grupos de interés específicos. En el ámbito general, hacia 2003 se conformó el Consejo Consultivo Ciudadano de Xochimilco (que fue reconocido por la delegación como la principal instancia de interlocución con la ciudadanía) en el que se incorporaron representantes de distintas asociaciones civiles como Asamblea Xochimilca, Coordinadora Ciudadana Xochimilco, Xochicopalli Milchihua A.C., entre muchas otras (López Lara, 2006c). En un nivel más particular, dentro del PUX se organizaron talleres específicos con grupos chinamperos (principalmente de San Gregorio Atlapulco y San Luis Tlaxiatemalco), con grupos empresariales (fundamentalmente de corte turístico y comercial), con asociaciones ambientalistas y con organizaciones civiles y grupos de vecinos preocupados por la protección de los monumentos históricos.

A partir de todo este complejo entramado de diseños participativos orientados hacia instancias gubernamentales, académicas, empresariales, sociales y vecinales, es que dentro del PUX se articuló una red de políticas amplia en la que en su centro permanecía la autoridad delegacional y la representación técnica de la Unesco y alrededor de ellas giraban una gran cantidad de grupos y organizaciones de distinta índole, y con intereses diversos, que fueron nutriendo el proceso de definición y diseño del plan del manejo del sitio.

Sin embargo, cuáles eran los puntos fundamentales que se buscaban definir a partir de este esquema de colaboración interorganizacional. Con base en una serie de entrevistas realizadas a actores participantes internos y externos a este proceso es posible identificar al menos tres elementos esenciales: una nueva delimitación de la zona de monumentos históricos, el reconocimiento de los valores y atributos fundamentales del sitio (y la forma en la que éstos podían ser interrelacionados), así como establecer instancias de colaboración interinstitucional permanentes que incorporaran la participación ciudadana durante la implementación y seguimiento del plan de manejo.

En relación con el primer punto, al interior de la delegación había un completo desconocimiento sobre los límites que comprendía la Zona del Patrimonio Mundial de Xochimilco. Si bien se asumía implícitamente que el sitio correspondía con la poligonal del decreto presidencial de 1986, una revisión detallada a la declaratoria emitida por Unesco en 1987 mostraba que el área no correspondía y que era más pequeña que la protegida por el decreto de 1986. A pesar de esto, e incluso reconociendo cualquiera de las dos delimitaciones, las autoridades delegacionales consideraban que las dos zonas tenían serias omisiones, ya que no incluían algunas áreas patrimoniales (tanto de carácter histórico y arqueológico) y ecológicas que debían ser protegidas. El poco tiempo con el que contaron en su momento las autoridades federales para delimitar las zonas patrimoniales y el poco cuidado que se tuvo al momento de elaborar la candidatura ante la Unesco se aluden como las principales razones que justifican dicho error.

Como resultado del proceso participativo incorporado en el PUX, y como respuesta al problema de la delimitación, se definió una nueva zona patrimonial en la que se incorporaba la poligonal propuesta por el decreto de 1986 y se incluían algunos nuevos perímetros. Dentro de la delegación Xochimilco se propuso la incorporación de Ciénaga Chica, Laguna del Toro y el Barrio de Cuahuilama, y en Tláhuac se agregó la zona de humedales. Con estas adiciones la zona patrimonial aumentó en 686.38 hectáreas (Schulze, Correa y Caraballo, 2006). De manera adicional, y con el fin de diferenciar las distintas áreas al interior del polígono de actuación, se definieron tres zonas núcleo (con potencial de recuperación y de amortiguamiento) dependiendo de los valores y atributos del patrimonio incluidos dentro de las mismas. Si bien esta diferenciación solamente se hizo inicialmente para reconocer espacios con una mayor densidad y calidad patrimonial, sí se observa una concentración de instrumentos de intervención permanente dentro de las zonas núcleo.

En relación con el tema valorativo, tanto las autoridades delegacionales como la representación técnica de Unesco reconocían la multiplicidad de valores propios del sitio (históricos, arqueológicos, culturales, ambientales, económicos, etcétera) que potencialmente podía llevar a dos escenarios poco deseables: por un lado, la centralización de la definición y diseño del plan de manejo a uno solo de los atributos básicos (como generalmente sucede en los centros históricos) o, por otro lado, que la amplitud de valores llevara a que se estableciera una conceptualización ambigua del proyecto que no permitiera la elaboración de instrumentos de acción concretos.

Ante esto, si bien se optó por una estrategia comprehensiva en la que se reconocía la importancia de los valores monumentales, ambientales, sociales, culturales, tecnológicos y económicos del sitio, los atributos que finalmente se privilegiaron al momento de diseñar el plan de manejo fueron tres: el manejo del agua de los manantiales y canales, la recuperación de la zona chinampera y el ordenamiento territorial en las zonas colindantes con los cuerpos de agua (Schulze y Caraballo, 2006). Así las cosas, es posible observar que en el núcleo duro del proyecto de rehabilitación de la zona de Xochimilco se encontraban los factores ambientales y urbanos relacionados con la preservación de los canales y las chinampas, mientras que otros elementos (como la rehabilitación estética de los poblados, la promoción turística del sitio y la difusión de las tradiciones culturales) se ubicaron en la periferia del proyecto. Esta delimitación argumentativa del problema público entra en concordancia con la delimitación de las zonas de actuación arriba descritas (en el área núcleo de las tres delegaciones se privilegia las zonas lacustres, chinamperas y de humedales).

Un tercer elemento que guió al PUX fue la definición de una instancia permanente de colaboración intergubernamental y participación ciudadana que trascendiera el diseño del plan y que formara parte de la implementación y seguimiento del mismo. Como producto de los trabajos de la red se propuso, en un primer momento, la creación de una Comisión Interdependencial para la conservación de la zona patrimonial de Xochimilco, Milpa Alta y Tláhuac. Esta instancia es de corte fundamentalmente intergubernamental e integra de manera formal a 16 agencias del gobierno central de la ciudad, así como a las tres autoridades delegacionales dentro de las cuales se encuentra el sitio. De acuerdo con su Decreto de Creación (2005) esta Comisión se encontraría presidida por la Secretaria del Medio Ambiente del Distrito Federal e incluiría como invitados permanentes a algunas dependencias federales, a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y a Unesco.

En términos de la implementación del plan de manejo y de la vinculación de la participación social en esta etapa del proyecto, otro producto del PUX fue la propuesta de creación de una Unidad de Gestión de la zona patrimonial, que estaría compuesta por seis cuerpos fundamentales. En primer lugar, un Comité Ejecutivo que se integraría por el Director de Patrimonio Urbanístico de la Secretaria de Desarrollo Urbano y Vivienda del D.F., el Director de Recursos Naturales de la Secretaría del Medio Ambiente del D.F. y los delegados de cada una de las demarcaciones involucradas, quienes a su vez integrarían comisiones especiales que serían responsables de coordinar la implementación de todas las medidas contempladas dentro del Plan de Manejo de acuerdo a su ámbito de competencia. (Schulze, López Lara y Caraballo, 2006).

En segundo lugar, se crea un Consejo Técnico para la Gestión y el Desarrollo del Sitio que fungiría como asesor desde el gobierno de las medidas que se irían implementando. Esta instancia se compondría de un conglomerado de actores gubernamentales de la ciudad, además de que contaría con la presencia de algunas instancias federales y de la Unesco como invitados permanentes. En tercer lugar se concibe la articulación de un Cuerpo Académico de Asesores Técnicos que, como su nombre lo indica, apoyaría a los Comités Ejecutivos en la toma de decisiones a partir del desarrollo de investigaciones especializadas y la emisión de dictámenes técnicos. Este Cuerpo se conformaría con investigadores de la UAM-Xochimilco y la UNAM, así como con miembros técnicos de Unesco e ICOMOS (Consejo Internacional de Sitios y Monumentos) (Schulze, López Lara y Caraballo, 2006).

En cuarto lugar se encuentra el Fideicomiso del Sitio de Xochimilco que sería una instancia creada ex profeso (con muchas similitudes al existente en el Centro histórico de la ciudad) con el fin de captar recursos financieros, tanto dentro como fuera del gobierno, que puedan contribuir a la implementación del plan de manejo. A continuación se concibe la participación de la sociedad civil organizada dentro de la Unidad a partir de la articulación de Círculos de Planeación Participativa que tendrían como objetivo proponer nuevos instrumentos de acción a los Comités Ejecutivos, además de que tendrían el encargo de dar seguimiento a la implementación del Plan. Por último, la coordinación entre las instancias gubernamentales, ciudadanas y académicas de la Unidad de Gestión estarían a cargo de un Director General, el cual sería elegido por el Comité Ejecutivo y estaría en su puesto por un periodo de 3 años no concurrentes con las elecciones delegacionales (Schulze, López Lara y Caraballo, 2006).

Con este esquema complejo se busca que todos los órganos gubernamentales responsables converjan en una sola arena de implementación que favorezca la colaboración y la suma de esfuerzos. Por otra parte, con la creación de la Unidad de Gestión también se tiene el propósito de que todas las dinámicas participativas que se presentaron durante la fase de definición y diseño del Plan de Manejo persistan durante la fase de implementación y que cumplan con funciones diferenciadas (ya sean de asesoría técnica, de elaboración de nuevas propuestas y de vigilancia al trabajo de los Comités Ejecutivos) de tal forma que se pueda alcanzar la consecución de los objetivos originalmente propuestos.

De esta manera, y en un esfuerzo de recapitulación del relato presentado en este subapartado, se observa claramente que el proceso que guió al PUX, iniciado en 2002, favoreció la articulación de una red de políticas muy amplia que trascendió la relación pareada entre la delegación Xochimilco y el comité técnico de Unesco. En última instancia se articuló un esquema de participación muy amplia y con distintos niveles de alcance (intergubernamental, con instancias académicas y con grupos de interés organizados) que condujo a una definición precisa del núcleo duro de la política (el problema ambiental del agua y la chinampa) y de la zona de intervención del Plan, además de que estableció un par de propuestas operativas para la implementación del Plan.

Sin embargo, a pesar del éxito y de la naturaleza abierta del proceso de elaboración del plan de manejo, la evaluación de esta experiencia en el mediano plazo resulta un tanto paradójica ya que algunos meses después de la publicación del plan de manejo las relaciones entre Unesco y la delegación se rompieron, además de que no había sido posible poner en marcha ninguna de las instancias de implementación del plan.

Una primera razón que explica los resultados decepcionantes en la implementación del plan de manejo es la frágil institucionalidad y autoridad que aún persiste en el diseño institucional del Distrito Federal de las delegaciones políticas frente al gobierno de la ciudad. Si bien las primeras cuentan con algunos márgenes de maniobra para el diseño de programas e iniciativas locales, y gozan de cierta legitimidad política al ser electos por la ciudadanía, en términos institucionales mantienen una fuerte subordinación política y administrativa a los mandatos y políticas del gobierno central. Esta legitimidad contradictoria de las delegaciones (elegidos democráticamente, pero subordinados políticamente al centro) provoca que ante cambios en la agenda de políticas del gobierno central, las iniciativas y programas delegacionales puedan ser descartados, imponiendo la lógica del gobierno de la ciudad en las demarcaciones. Esto sucedió en la zona de Xochimilco con el inicio de la administración de Marcelo Ebrard en el gobierno de la ciudad en 2006, quien tenía previsto un proyecto de inversión (intrusivo, no excluyente e invasivo de los valores patrimoniales) en la zona.

En segundo lugar, el cambio de la autoridad delegacional en 2006 generó, también, un cambio en la agenda de políticas de la delegación, dejando un tanto de lado el interés por echar a andar el plan de manejo. Esta situación se agudizó debido a las tensiones que comenzaron a surgir entre la delegación y la representación de Unesco en la zona, debido a que esta última buscaba negociar un incremento sustantivo en los recursos financieros que recibía de parte de la delegación para comenzar a operar el plan. Con esto, si bien el Plan sigue operando de manera formal y normativa, sus resultados se han atenuado como consecuencia del debilitamiento de las relaciones entre autoridades, representantes de la UNESCO y organizaciones sociales.

Comentario:

Tal y como puede observarse en la descripción de la experiencia, el proceso de elaboración del Proyecto Unesco Xochimilco involucró a una gran cantidades de actores diversos que, por una parte, conjugaron recursos (financieros y técnicos) que favorecieron una articulación amplia del plan de manejo. Es evidente que la recomposición política en el Distrito Federal (y la nueva legitimidad política de los jefes delegacionales) sirvió de detonador para la configuración de un espacio de intermediación participativo, a diferencia de los procesos previos en los cuales la autoridad de la ciudad había intervenido de forma unilateral y sin tomar en consideración las necesidades específicas de la población xochimilca. De igual manera, la incorporación estratégica de actores con una fuerte base técnica para sustentar los diagnósticos de la zona (provenientes de organismos internacionales y de universidades de la región) fortaleció la legitimidad del proceso, al generar mayores márgenes de confianza entre la población sobre la calidad y el cuidado del trabajo realizado.

Asimismo, y más allá de la calidad técnica de los diagnósticos, la construcción de espacios diversos de participación y de captura del capital social de la zona potenció el respaldo del proyecto, además de que generó ciclos virtuosos de comunicación e interacción entre las autoridades y la ciudadanía. En efecto, y vinculado a la tradición de participación clientelar latinoamericana, puede esperarse que muchas de las organizaciones y grupos sociales involucrados a lo largo de este proceso hayan sido aquellos que tuvieran una mayor filiación político-electoral con las autoridades en turno, sin embargo, la naturaleza abierta del diseño participativo permitió que, en los meses posteriores a su creación, se fueran incorporando otro tipo de organizaciones que en un primer momento no lo hicieron y que muy posiblemente no tenían ningún vínculo particular con las autoridades.

Sin embargo, la experiencia posterior del Proyecto revela una de las limitaciones que aún persisten en el contexto mexicano para la construcción de espacios sólidos de gobernanza democrática: la fragilidad institucional y la intermitencia de los liderazgos gubernamentales. Tal y como se relata en la ficha de lectura “Innovación local en América Latina” (incluida en este cuaderno), la falta de capacidades institucionales sólidas de las autoridades locales latinoamericanas, aunado a periodos de gobierno cortos y a contextos de recursos financieros siempre limitados, favorecen ciclos muy acelerados de nacimiento y muerte de iniciativas de innovación que no terminan por institucionalizarse en políticas y estrategias de gobierno. En el caso del proyecto aquí analizado queda asentado con claridad que la combinación de los factores arriba señalados (débil legitimidad e institucionalidad política de las delegaciones y cambios rápidos en la administración local) limitaron el alcance y la profundidad de la estrategia.

En síntesis, si bien la experiencia del Proyecto Unesco Xochimilco reviste una importancia particular dadas las condiciones y mecanismos de colaboración y participación que se utilizaron para el diseño del plan de manejo de una zona patrimonial tan importante en el país; los resultados posteriores presentan un fuerte claroscuro que – se repite en buena parte de las experiencias de innovación del país – señalan con claridad las debilidades institucionales y la poca permanencia en el tiempo de proyectos innovadores y participativos que involucran esquemas de trabajo coordinado. Sin lugar a dudas, y tal como han señalado varios especialistas, en nuestro país sigue predominando un diseño de políticas altamente jerarquizado, en donde la participación y la innovación tienden a ser coyunturales y no permanecen a lo largo del tiempo.

Bibliografía y enlaces de Internet:

  • Enlace del proyecto en UNESCO-México: www.unescomexico.org/xochimilco/index.htm

  • Delegación Xochimilco: www.xochimilco.df.gob.mx/

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  • Stephan-Otto, Erwin (2006) “El Parque Ecológico de Xochimilco, un acierto notable” en VV.AA. (2006a) Xochimilco: Un proceso de gestión participativa. México. UNESCO, pp. 67 – 69.Convención sobre la protección del patrimonio mundial, cultural y natural (1972), París, UNESCO.

  • VV.AA. (2006a) Xochimilco: Un proceso de gestión participativa. México. UNESCO.

  • VV.AA (2006b) Xochimilco, Tláhuac, Milpa Alta. Resumen del Plan Integral de Gestión del Polígono de Xochimilco, Tláhuac y Milpa Alta, inscrito en la lista del Patrimonio Mundial de la UNESCO. México. UNESCO.

 

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