Le Cadre Analytique de la Gouvernance (CAG) propose, comme son nom l’indique, une série d’outils d’analyse de cet ensemble de réalités, aux contours encore flous, que désigne la notion de gouvernance. Marc Hufty en propose la définition suivante : « C’est une méthodologie pratique qui a pour but de montrer le potentiel du concept de gouvernance dans l’analyse des problèmes collectifs (…) d’un point de vue non normatif et non prescriptif (…) Nous proposons que la gouvernance puisse être convertie en une méthodologie afin d’analyser les processus collectifs, qui déterminent comment une décision est prise et comment les normes sociales et les institutions sont créées, en référence à des enjeux publics. » (Source : Allocution d’ouverture de Marc Hufty, cf. fiche de conférence n° 1 ci-dessous).

Partant de ce cadre, les participants au colloque ont, pour certains, mis en application le CAG. D’autres l’ont remis en question. L’objet de cette fiche est de dresser un tableau des principaux éléments pertinents, tels qu’ils sont apparus dans les communications et dans les débats du colloque.

a.Les apports du CAG

Un outil de efficace de restitution du « terrain »

Plusieurs chercheurs ont fait remarquer que l’utilisation du CAG permettait d’expliciter les logiques en cours lors des négociations autour d’un problème collectif. Pour Cecilia Cross (cf. « Gestion des déchets urbains en Argentine » : fiche 7 ci-dessous), le CAG lui a permis « d’identifier les possibilités et les limites du processus de décentralisation et de repérer les obstacles à la mise en œuvre des politiques de gestion sociale des déchets urbains ». Pour Liliana Diaz (cf. « Gouvernance et environnement, études de cas mexicain et andin » : fiche 10), le CAG a permis de « dégager une typologie claire des acteurs ». Enfin pour Pascal Rey (Cf. « Quand la géographie parle de gouvernance : le cas de la Guinée Maritime », fiche 5) « le CAG permet de déceler l’opposition, les lieux et les objets de conflictualité entre le mode de gestion communautaire de l’espace et le mode de gestion administratif de l’espace, mais aussi les hiérarchies sociales en cours ».

Une remise en question d’évidences trompeuses

En adoptant un point de vue non discriminant sur les acteurs d’un problème publique, le CAG permet de remettre en question certaines évidences. Ainsi, pour Jamil Alca (Cf. « Gouvernance et Environnement, deux cas péruviens », fiche 11), le CAG permet de redonner une légitimité à certains acteurs : « l’analyse des niveaux locaux fait remonter les demandes légitimes des indigènes, qui ne remonteraient pas sans cela ». Dans son étude, il montre combien les intérêts des indigènes et ceux des écologistes ne sont pas similaires quand il s’agit d’utiliser les ressources d’une forêt protégée.

Une explicitation de certaines défaillances de la décentralisation

La thématique de la décentralisation administrative et politique est revenue avec insistance dans les études de terrain. En s’appuyant sur le CAG, ces études montrent que la participation de la société civile n’est pas garante d’une meilleure gouvernance. Certaines ONG privilégient, par exemple, des groupes dominants ou servent simplement de paravent légal.

Par exemple, l’étude d’Alejandra Ramirez et de Manuel de la Fuente (Cf. fiche 8 : « Gouvernance en Bolivie ») montre comment les paysans des hauteurs de Mizque, en Bolivie, ont fortement ressenti leur exclusion du processus de décentralisation mis en place à l’échelle nationale. Bien qu’une ONG (CEDEAGRO) et la municipalité aient créé un partenariat de type participatif, ils se sentaient mis à l’écart. Ils ont donc mis en place une structure concurrente avec une autre ONG (ici la CENDA) pour répondre à leurs besoins en services publics tels que l’éducation et la santé. Le CAG a permis de montrer que cette concurrence était la conséquence d’affrontements non explicites. Dans ce cas c’est l’opposition entre paysans des hauteurs et paysans des vallées qui permet de comprendre pourquoi, malgré le caractère participatif du processus de décentralisation mis en place, une partie de la population a décidé de créer une structure parallèle.

b. Les éléments de remise en question

L’informel peu pris en compte

Le couplage ou plutôt le découplage entre politique formelle et politique informelle est revenu de manière récurrente dans le colloque. C’est tout le sens de la communication d’Alex Molina Barrios (Cf. « Élaboration de Politique et Politique Informelle Institutionnelle. Un pas dans les non-dits de la Gouvernance » : fiche 3). Dans cette étude, il montre comment la part informelle de la politique, les réseaux, les pressions en coulisses influent sur l’élaboration d’une politique. De fait, pour le cas exposé, il s’agissait plutôt de montrer comment les affrontements politiques à l’échelle nationale empêchaient la construction d’une politique de santé décentralisée. Éric Mollard (Cf. « Gouvernance et environnement, études de cas mexicains et andin » : fiche 10) a lui aussi insisté sur le fait que cette dimension devait être intégrée dans le CAG.

Il convient de remarquer que les écarts entre ce que l’on pourrait appeler « pays légal » et « pays réel » est un thème récurrent dans les discours des pays où les études ont été effectuées. En tout cas, il y est fait référence de manière beaucoup plus récurrente qu’en Europe par exemple.

La question du genre

La plupart des travaux d’analyse de la gouvernance semblent passer à côté de la question du genre. Ainsi, lors du débat sur les travaux d’Elkin Velasquez (Cf. fiche 7 : « Sécurité citoyenne à Bogota »), un membre de l’assistance a remarqué que la baisse d’homicide dans les rues de Bogota se traduisait par une augmentation de la violence domestique. Alejandra Martinez (Cf. fiche 8 : « Gouvernance en Bolivie ») a aussi évoqué au cours de sa communication le fait que l’empoderamiento (renforcement des capacités d’action) des femmes n’était pas vraiment abordable dans ce cadre alors qu’il est un aspect fondamental dans les pays en voie de développement.

Le travail bibliographique

Au cours du débat sur la gestion des déchets urbains en Argentine (Cf. fiche 7), une personne dans la salle a fait remarquer que la bibliographie d’Alexandre Roig et de Cecilia Cross n’intégrait pas « les anciens », c’est-à-dire les travaux « classiques » et vieux d’une dizaine d’années qui ont pourtant leur pertinence.

Cette remarque fait écho à celles qui sont revenues dans les communications sur gouvernance et santé en Amérique latine (Cf. « Gouvernance de la Santé en Amérique latine » : fiche 2). Plusieurs intervenants ont fait remarquer qu’ils manquaient d’analyses de politiques de santé en Amérique latine. Des intervenants ont répondu qu’elles existaient mais que les études les plus pointues étaient disponibles dans des universités américaines.

Geert Van Vliet (Cf « Quelques limites de la notion de Gouvernance » : fiche 14) propose de renforcer les bibliographies pour rapprocher les démarches similaires au CAG et tirer les enseignements de ce qui a déjà été étudié. Il s’étonne que la mise en place du CAG ne soit pas davantage étayé par une lecture fine des travaux de référence déjà existants, notamment dans le monde anglosaxon.

Un travail de bibliographie semble être indiqué afin de renforcer le corpus des travaux qui se recommanderont du Cadre Analytique de la Gouvernance.

Un travail de précision conceptuelle

Plusieurs intervenants ont fait remarquer que des concepts propres au CAG méritaient d’être précisés et affinés. Pour André-Noël Roth (Cf. « Le Cadre Analytique de la Gouvernance et les autres analyses de référence » : fiche 12), le concept de point nodal devrait être précisé, en particulier afin de l’articuler ou le distinguer à des concepts déjà élaborés, tels ceux d’ « arène » ou d’ « interface sociale »  Geert Van Vliet (Cf « Quelques limites de la notion de Gouvernance » : fiche 15) a regretté dans son intervention l’absence d’une analyse approfondie des acteurs et des différentes configurations dans les rapports qu’ils peuvent entretenir entre eux.

En somme, le Cadre Analytique de la Gouvernance est un outil relativement neuf qui mérite, d’après les remarques émises lors du colloque, un travail de conceptualisation plus approfondi afin de mieux restituer la complexité des réalités qu’il entend restituer analytiquement.

Une clarification des enjeux

Même si Marc Hufty est largement revenu sur ce point, il semble que les objectifs du CAG méritent d’être davantage clarifiés.

Il est apparu que, pour certains intervenants, le CAG était un outil au service des acteurs de la société civile en quête de légitimité face à un pouvoir institutionnel qui ne leur en reconnaît pas (Cf. remarque de Laurent Lacroix dans « Gouvernance en Bolivie » : fiche 8). Pour d’autres, c’était un outil qui pourrait servir à délivrer une politique plus efficace (Cf. Elkin Velasquez « Sécurité citoyenne à Bogota » : fiche 6). Pour d’autres encore, une grille de lecture qui offrirait aux chercheurs en sciences sociales un surcroît d’intelligibilité devant la complexité de certains phénomènes.

c. Les perspectives

Un changement de paradigme

Aujourd’hui, la faveur que connaît la notion de gouvernance semble indiquer un changement de paradigme. Les thèmes environnementaux sont apparus au cours du colloque comme une dimension fondamentale dans une approche de gouvernance. De nombreuses études ont porté sur la gestion d’une espace naturel protégé (Cf. fiches 8, 9 et 10). La gouvernance permet, entre autres vertus, d’appréhender les problèmes collectifs dans leur dimension environnementale au sens large : elle prend en compte tout « ce qui entoure » le problème. Ce type de vision périphérique est d’autant plus pertinent que, dans le CAG, il est considéré autant que possible d’un point de vue non prescriptif.

En ce sens, le CAG accompagne le mouvement qui traverse actuellement le monde occidental et qui porte une plus grande attention à l’environnement au sens large : de la biodiversité aux conditions de vie des habitants. C’est une piste qui, de l’avis de nombreux intervenants et discutants, devrait faire l’objet de travaux plus approfondis.

La gouvernance est-elle une catégorie biodégradable ?

C’est Geert Van Vliet qui a le plus insisté sur le danger qui guette la gouvernance (Cf. « Quelques limites de la notion de Gouvernance » : fiche 14) : celui de devenir une notion galvaudée à force d’être utilisée pour tout comprendre. « Il ne faut pas poser trop de questions à la gouvernance » a-t-il expliqué. Il a rappelé à l’assistance « le destin de la géopolitique qui, il y a une dizaine d’années, était utilisée pour tout expliquer et qui est morte à présent. » Et il conclut sur une note provocatrice : « La gouvernance est biodégradable ».

Cet appel à la vigilance est d’autant plus important qu’il semble que le CAG, comme d’autres analyses de la gouvernance, ait besoin de clarifier ses concepts et, surtout, ses enjeux et ses objectifs. Dans cette perspective, le besoin de travaux d’appui et de comparaison bibliographiques et celui de l’élargissement interdisciplinaire ont été souvent évoquées dans les débats comme des perspectives salutaires.